Charge maximale? Aspects importants liés aux infrastructures dans le budget 2025

Le 4 novembre 2025, le ministre des Finances, François-Philippe Champagne, a déposé le budget fédéral de 2025 (Budget 2025). Celui-ci contient d’importantes annonces en matière d’infrastructure dans cinq grandes catégories : commerce et transport, communautés et infrastructures publiques essentielles, construction et financement de logements, défense et sécurité, et minéraux critiques et catalyseurs d’économie propre.

Les dépenses et les incitatifs prévus visent à permettre des investissements totaux de plus de 1 T$, dont environ 315 G$ en infrastructures. Pour les constructeurs, les financiers et les autres acteurs du secteur canadien des infrastructures, le Budget 2025 représente la possibilité d’élargir considérablement la filière de projets grâce à de nouveaux mécanismes de réalisation des projets et outils de financement.

Filière des dépenses d’infrastructure

Le Budget 2025 confirme un plan d’infrastructure quinquennal totalisant 115 G$ selon la méthode de la comptabilité d’exercice. Cette somme comprend 54 G$ pour les infrastructures publiques essentielles (eau, eaux usées et transport en commun, par exemple), 19 G$ pour les infrastructures en communautés autochtones et municipales, 37 G$ pour d’autres infrastructures et actifs (santé et innovation, par exemple) et 5 G$ pour les infrastructures de commerce et de transport.

Fait important, le Budget 2025 introduit un Cadre de budgétisation des investissements en capital qui distingue les dépenses de fonctionnement courantes des investissements à long terme visant à renforcer l’économie. Ce changement s’harmonise aux approches de gestion financière d’autres pays, comme le Royaume-Uni et Singapour, et s’appuie sur la pratique de certaines provinces visant à présenter les plans d’immobilisations ou d’infrastructure séparément du budget principal.

Cette mesure serait motivée par un objectif global de catalyser 500 G$ en nouveaux investissements du secteur privé au cours des cinq prochaines années en concentrant les dépenses fédérales sur la formation de capital et les projets qui attirent les investissements privés. Dans le Budget 2025, le gouvernement prévoit ce qui suit : bien que le déficit s’élève à 78 G$ en 2025, il sera réduit à 58 G$ d’ici 2028-2029, période à laquelle toutes les dépenses déficitaires seront aussi entièrement liées aux investissements dans la croissance économique à long terme du pays.

Plus de 32,5 G$ des nouvelles dépenses nettes sur cinq ans présentées dans le Budget 2025 sont classés comme des investissements en capital. Dans une autre décision notable pour les acteurs du secteur, le gouvernement a annoncé que les budgets seraient désormais déposés à l’automne afin de s’aligner sur la saison de construction et les cycles de planification des provinces, des municipalités, des constructeurs et des investisseurs.

Il pourrait s’agir d’un changement bienvenu dans la mesure où il permet une plus grande coordination entre tous les ordres de gouvernement. Infrastructures de commerce et de transport Le Budget 2025 prévoit des engagements importants à l’égard des infrastructures favorisant le commerce. Fonds pour la diversification des corridors commerciaux Le gouvernement versera 5 G$ sur sept ans à compter de 2025-2026 pour créer ce fonds (administré par Transports Canada) en vue d’investir dans les infrastructures portuaires, ferroviaires, aéroportuaires et numériques de manière à renforcer les chaînes d’approvisionnement et d’ouvrir de nouvelles voies d’exportation.

Parmi les exemples cités dans le Budget 2025, notons des projets dans la région des Grands Lacs et du Saint-Laurent, des ports dans le nord-est du Québec, des voies ferrées en Alberta et des infrastructures portuaires sur la côte Ouest. Dans le cadre de cette initiative, le gouvernement a indiqué qu’il élargirait la désignation de l’Agence des services frontaliers du Canada concernant les ports dans la région des Grands Lacs et du Saint-Laurent, y compris à Québec et à Hamilton, afin de stimuler les investissements privés dans les ports.

Fonds d’infrastructure pour l’Arctique Dans le Budget 2025, le gouvernement prévoit le versement de 1 G$ sur quatre ans dans ce fonds pour soutenir les grands projets d’infrastructures de transport dans le Nord, comme des aéroports, des ports de mer, des routes praticables en toute saison et des autoroutes.

Ces projets auront un usage à la fois civil et militaire, renforceront la souveraineté du Canada et stimuleront le commerce dans le Nord. À cette somme s’ajoute le versement de 25,5 M$ sur quatre ans à Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) et de 41,7 M$ à l’Agence canadienne de développement économique du Nord pour accélérer les processus de réglementation et de consultation dans le Nord.

Réforme de la politique des aéroports

Selon le Budget 2025, le gouvernement envisagera des prolongations de baux, des activités de développement économique sur des terrains aéroportuaires, le changement des formules d’établissement des loyers et une privatisation potentielle visant à débloquer des capitaux privés pour les infrastructures aéroportuaires.

Les détails restent à déterminer. Le gouvernement prévoit également la somme de 55,2 M$ pour les infrastructures de sécurité des aéroports locaux et régionaux, qui sera versée par l’intermédiaire du Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires.

Fonds pour bâtir des collectivités fortes

Dans le Budget 2025, le gouvernement lance ce fonds, administré par Logement, Infrastructures et Collectivités Canada, et propose de verser 51 G$ sur 10 ans, suivis de 3 G$ par année en financement continu. Un financement sera accordé aux provinces, aux territoires et aux municipalités dans le cadre de trois volets, et la sélection des projets tiendra compte de facteurs tels que le recours à des travailleurs syndiqués et à des ententes sur les avantages communautaires en matière d’emploi.

Le fonds sera structuré comme suit : Volet provincial/territorial : Une somme de 17,2 G$ sera versée pour soutenir les infrastructures favorisant l’accès au logement comme les routes, l’eau et les eaux usées, les hôpitaux et les infrastructures collégiales et universitaires. L’accès aux fonds exigera des provinces qu’elles réalisent des investissements égaux à ceux du gouvernement fédéral.

Fonds pour les infrastructures dans le domaine de la santé : Dans le cadre du volet provincial/territorial, 5 G$ sur trois ans seront consacrés au renforcement des infrastructures provinciales de la santé, comme les hôpitaux, les salles d’urgence, les centres de soins d’urgence et les écoles de médecine.

Volet de prestation directe : Réalisé par Logement, Infrastructures et Collectivités Canada, ce volet fournira 6 G$ sur dix ans pour soutenir des projets qui sont importants à l’échelle régionale, des rénovations majeures, l’adaptation climatique et les infrastructures communautaires. Pour être admissibles à du financement au titre de ce volet, les promoteurs de projets devront obtenir des capitaux privés ou du financement de la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC).

Volet communautaire : Il s’agit du nouveau nom du Fonds pour le développement des collectivités du Canada, qui fournira, comme prévu, 27,8 G$ sur dix ans et 3 G$ par année en financement continu pour appuyer des projets d’infrastructure locaux.

Infrastructures de défense et de sécurité

Dans le Budget 2025, le gouvernement prend un engagement important en matière d’infrastructures de défense dans le cadre d’un investissement de 81,8 G$ en vue de réinvestir pour rebâtir et réarmer les Forces armées canadiennes (FAC), comme il est décrit plus en détail ci-dessous. Reconstruction des FAC Dans le Budget 2025, le gouvernement prévoit 19 G$ pour remettre en état et maintenir les capacités des FAC et investir dans les infrastructures de défense, notamment pour accroître les infrastructures des munitions et d’entraînement.

Une somme supplémentaire de 10,9 G$ sera allouée à la modernisation des infrastructures numériques du ministère de la Défense nationale, des FAC et du Centre de la sécurité des télécommunications. Stratégie industrielle de défense Une somme supplémentaire de 6,6 G$ sera allouée au renforcement de la production de défense nationale, des chaînes d’approvisionnement et de l’approvisionnement.

Une nouvelle Agence de l’investissement pour la défense sera également mise sur pied pour simplifier les approvisionnements de plus de 100 M$, y compris les sous-marins et les autres capacités essentielles dont les FAC ont besoin. La création de cette agence et l’affectation d’un capital substantiel pour les infrastructures de défense offriront d’importantes occasions aux entreprises de construction et aux fournisseurs du secteur de la défense.

Infrastructures des minéraux critiques et d’économie propre

Fonds souverain pour les minéraux critiques

Dans le Budget 2025, le gouvernement lance ce fonds administré par Ressources naturelles Canada (RNCan). Celui-ci recevra 2 G$ sur cinq ans à compter de 2026-2027 pour fournir des investissements en capitaux propres, des garanties de prêt et des accords d’écoulement aux projets et aux entreprises du secteur des minéraux critiques. RNCan recevra 50 M$ pour soutenir la mise en œuvre de ce fonds.

Fonds du premier et du dernier kilomètre

Le gouvernement accordera également 371,8 M$ sur quatre ans à RNCan pour créer ce fonds. Celui-ci soutiendra l’élaboration de projets de minéraux critiques et le développement de chaînes d’approvisionnement dans les segments en amont et au milieu des chaînes de valeur, en mettant l’accent sur la mise en production de projets à court terme. Ce fonds absorbera le Fonds pour l’infrastructure des minéraux critiques et utilisera son enveloppe de financement actuelle pour fournir un soutien maximal à hauteur de 1,5 G$ jusqu’en 2029-2030.

Il continuera aussi de soutenir les projets d’énergie propre et d’infrastructures de transport liés à l’exploitation des minéraux critiques. Ces fonds sont conçus pour réduire les risques des projets de minéraux critiques en comblant les lacunes en matière d’infrastructure qui empêchent souvent les projets de passer au stade d’élaboration. Stratégie de compétitivité climatique Le Budget 2025 décrit également la Stratégie de compétitivité climatique du gouvernement.

Parmi les autres initiatives présentées dans le cadre de la stratégie, le Budget met l’accent sur la priorisation de marchés du carbone efficaces, le renforcement d’un règlement sur le méthane et le déploiement de technologies telles que le captage et le stockage du carbone comme principaux moyens de réduction des émissions associées à la production de pétrole et de gaz, en vue d’offrir de la clarté et de la stabilité aux entreprises.

Cette stratégie vise à assurer l’accès du Canada aux marchés en stimulant les investissements et en se concentrant sur les résultats, ce qui procure au secteur de l’énergie au moins quelques allégements à court terme pour éviter les contraintes de production et maintenir la flexibilité.

Ces changements de politique intéresseront les acteurs du secteur qui participent aux infrastructures énergétiques et pourraient soutenir la viabilité de projets comme Pathways Plus, réseau de captage et de stockage du carbone et d’oléoduc en Alberta.

Loi sur la concurrence : mise à jour des dispositions relatives à l’écoblanchiment

En juin 2024, le gouvernement canadien a modifié la Loi sur la concurrence afin, entre autres, d’interdire les déclarations environnementales fausses ou trompeuses. Le Budget 2025 indique que ces changements ont créé de l’incertitude en matière d’investissement et n’ont pas eu l’effet escompté, ce qui a incité certaines parties à ralentir ou à annuler leurs efforts de protection de l’environnement.

À la lumière de ces répercussions négatives, et pour offrir une plus grande certitude au marché, le gouvernement a annoncé son intention de proposer des modifications législatives visant à mettre à jour certains aspects de ces dispositions en supprimant l’obligation pour les entreprises de justifier leurs déclarations d’avantages environnementaux en fonction de normes méthodologiques reconnues à l’échelle internationale, et la possibilité pour les tierces parties de déposer des plaintes en matière d’écoblanchiment directement devant le Tribunal de la concurrence.

Le fait que le gouvernement reconnaisse l’incertitude à l’égard des investissements qui en résulte est positif et devrait apporter plus de certitude au marché, y compris en ce qui concerne le financement axé sur la durabilité.

Accélération et financement de grands projets

Le Budget 2025 confirme et précise les réformes importantes apportées plus tôt cette année, notamment par le projet de loi C-5, aux processus d’approbation des grands projets d’infrastructure d’importance nationale.

Bureau des grands projets

Comme annoncé précédemment, le gouvernement a mis sur pied un Bureau des grands projets (BGP) qui servira de guichet unique pour accélérer la réalisation de projets d’intérêt national. Le BGP facilitera les ententes de coopération « un projet, une évaluation » dans le cadre de la Loi sur l’évaluation d’impact afin de simplifier les évaluations et de permettre la substitution à l’évaluation d’impact, le cas échéant.

Les cinq premiers projets soumis au nouveau BGP représentent au total des investissements en capital de 60 G$, avec une filière de projets d’intérêt national qui devrait générer au total des investissements en capital d’au moins 150 G$. Pour des informations générales sur le BGP, veuillez consulter notre bulletin précédent. Dans le Budget 2025, le gouvernement prévoit 213,8 M$ sur cinq ans pour le BGP, dont 19,8 M$ provenant de ressources existantes.

Les détails sur la façon dont ce financement sera utilisé n’ont toutefois pas été précisés. Une somme supplémentaire de 10,1 M$ sera versée à RCAANC pour qu’il continue de diriger l’Initiative fédérale sur la consultation relativement aux projets énumérés dans la Loi visant à bâtir le Canada.

Le Budget 2025 confirme l’intention du gouvernement de faire en sorte que le BGP aide à structurer et à coordonner le financement provenant du secteur privé, des partenaires provinciaux et territoriaux et du gouvernement fédéral. Cela comprend le financement par l’entremise de la BIC, du Fonds de croissance du Canada et de la Corporation de garantie de prêts pour les Autochtones du Canada.

Aperçu approfondi du soutien que le BGP offre à d’autres projets d’intérêt national

Le Budget 2025 mentionne que le BGP annoncera des projets d’intérêt national ce mois-ci. Les acteurs du secteur attendront sûrement cette annonce avec impatience pour en savoir plus sur les types de projets que le BGP considère comme admissibles à ce soutien important. De plus, le Budget 2025 fournit des détails préliminaires sur les projets que le gouvernement considère comme potentiellement transformateurs et décrit les mesures que le BGP prendra pour favoriser leur élaboration.

Un projet notable mentionné dans cette section est le train à grande vitesse Alto, reliant les villes de Toronto et de Québec. Le gouvernement a chargé le BGP de veiller à l’accélération des travaux d’ingénierie, de réglementation et d’octroi des permis afin que la construction du projet puisse commencer dans quatre ans. Parmi les autres projets mis en évidence ici, mentionnons : le projet de réseau de captage et de stockage du carbone et d’oléoduc Pathways

Plus en Alberta ainsi que les ensembles de projets Corridor économique et de sécurité de l’Arctique, Port de Churchill plus et Wind West Atlantic Energy qui exploitent le potentiel éolien de la Nouvelle-Écosse afin d’acheminer l’énergie vers l’Est du Canada et le Canada atlantique.

Renforcement du financement des infrastructures

Dans le Budget 2025, le gouvernement a annoncé une augmentation de l’enveloppe de capital de la BIC, la faisant passer de 35 G$ à 45 G$. Il prévoit aussi que la BIC sera plus en mesure d’effectuer des investissements dans des projets d’intérêt national soumis au BGP, peu importe le secteur ou la catégorie d’actifs visés, tant qu’ils relèvent du mandat statutaire de la BIC.

Le gouvernement a également annoncé son intention de demander à la Corporation de garantie de prêts pour les Autochtones du Canada de travailler avec des investisseurs autochtones à la réalisation de projets portant sur de nouvelles installations qui produiront des retombées pour les communautés autochtones.

L’augmentation de l’enveloppe de capital de la BIC et le pouvoir de sélection des projets d’intérêt national du BGP, ainsi que le fait de faire appel à la Corporation de garantie de prêts pour les Autochtones du Canada dans la réalisation de nouvelles constructions, pourraient représenter un élargissement important de la filière de projets bancables pour les financiers et les investisseurs en actions du secteur privé. Politique « Achetez canadien »

Le Budget 2025 présente une politique « Achetez canadien », qui passe d’une approche fondée sur « les meilleurs efforts » à une obligation claire d’acheter des produits canadiens. Ainsi, le gouvernement mettra en œuvre des modifications réglementaires afin que les aspects des processus d’approvisionnement fédéraux se rattachant à cette politique ne fassent pas l’objet d’examens du Tribunal canadien du commerce extérieur.

Cette nouvelle politique s’appliquera à l’ensemble des agences et sociétés d’État fédérales. On s’attend à ce qu’elle ait des répercussions sur les stratégies d’approvisionnement et la composition des chaînes d’approvisionnement pour les grands projets d’infrastructure. L’étendue de ces répercussions dépendra des spécificités de la politique, notamment si elle se limite aux approvisionnements effectués uniquement par le gouvernement fédéral ou si les exigences d’achat canadien s’appliqueront à des aspects des projets financés par le gouvernement fédéral, y compris les projets d’intérêt national proposés.

Modifications fiscales liées au secteur des infrastructures

Le Budget 2025 propose des modifications fiscales supplémentaires et de nouveaux incitatifs dont les objectifs déclarés sont de soutenir les investissements et la productivité. Ces modifications et incitatifs seront examinés dans un bulletin à venir. Répercussions sur les acteurs du secteur Le Budget 2025 représente un élargissement et une évolution considérables de la politique fédérale en matière d’infrastructure.

Combiné à de nouveaux mécanismes de réalisation des projets comme Maisons Canada, à une capacité de financement accrue grâce au mandat élargi de la BIC et à l’augmentation des limites de la Société canadienne d’hypothèques et de logement ainsi qu’à des processus d’approbation simplifiés par l’entremise du BGP, le plan d’infrastructure quinquennal de 115 G$ crée une filière de projets considérablement élargie pour les acteurs du secteur.

L’accent mis sur la mobilisation de capitaux privés, en particulier dans le volet de prestation directe du Fonds pour bâtir des collectivités fortes, sur l’industrialisation de la construction de logements ainsi que sur les infrastructures favorisant le commerce et celles des minéraux critiques reflète une orientation stratégique claire vers la collaboration entre les secteurs public et privé dans la réalisation des projets d’infrastructure.

Le dépôt des budgets désormais effectué à l’automne devrait également permettre une meilleure harmonisation avec les cycles de planification du secteur de la construction et améliorer la capacité des constructeurs, des financiers et des autres acteurs à répondre aux initiatives fédérales en matière d’infrastructure. En ce qui concerne la mise en chantier de grands projets, en particulier ceux dans des régions éloignées, de nombreux détails clés restent à préciser, surtout la collaboration entre plusieurs compétences requise pour que les travailleurs nécessaires à la réalisation de ces projets soient disponibles et puissent se trouver sur le site en temps voulu.

Bien que le gouvernement fédéral ait exprimé une volonté de combler les pénuries de main-d’œuvre persistantes dans l’industrie du bâtiment, la plupart des leviers pour ce faire échappent à sa compétence. La coopération de tous les ordres de gouvernement sera cruciale. Le Budget est considéré comme une question de « confiance » et doit être approuvé par le Parlement. À ce titre, il doit être adopté pour que les propositions nouvellement ajoutées soient mises en œuvre. Les acteurs du secteur suivront de près les détails sur la concrétisation des promesses faites dans le Budget 2025.

À propos des auteurs

Catherine Doyle est associée chez McMillan. Elle se concentre sur le financement par emprunt, le financement de projets, la construction, les infrastructures et les partenariats public-privé (PPP).

Julie Han est cocheffe du groupe sectoriel des infrastructures et de la construction chez McMillan et membre du groupe des services financiers.

Kyle Lambert est associé en litige chez McMillan.

Sharon G. K. Singh est associée en droit autochtone chez McMillan.

Adam Slinn est avocat chez McMillan.

Melissa Stoesser Young est associée au sein du cabinet McMillan.

Karel Peters est stagiaire en droit chez McMillan.